רישום קבלנים

תהליכי בנייה למיניהם ועבודות הנדסה בנאיות בכלל, להחריג עבודות קטנות בהיקף של עשרות אלפי שקלים, טעונות רישום בפנקס הקבלנים הארצי. פנקס הקבלנים הארצי מנוהל על ידי רשם הקבלנים שמהווה אגף במשרד הבינוי והשיכון, והוא נחלק לענפים, ענפי משנה וסיווגים. הענף הינו תחום העיסוק הכללי – לדוגמא בנייה, כבישים ותשתיות, ביוב ומים, גשרים, נמלים וכו'. הסיווג, שמחולק לדרגות א', ב', ו-ג' – בהתאם לענף הספציפי, נע בין 1 ל-5, קובע את ההיקף הכספי המקסימאלי שרשאי הקבלן הרשום באותו הענף ומסווג באותו הסיווג, לבצע. פעילותו של המשרד הממשלתי הרלבנטי, הדרישות והתנאים לרישום בפנקס ולהעלאת הסיווג, מעוגנים בדיני רישום הקבלנים שנחלקים לחקיקה ראשית ומשנית. החקיקה הראשית העוסקת בנושא הינה חוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, השתכ"ט-1969, וחקיקת המשנה אשר מסדירה מגוון נושאים שונים בתחום הינה בין היתר תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (סיווג קבלנים רשומים) תשמ"ח-1988, תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (מנהלי עבודה), התשמ"ב-1982, תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (ערעור מהימנות והתנהגות בניגוד למקובל) תשמ"ט-1988 וישנן תקנות נוספות. החלטותיו של רשם הקבלנים ניתנות להשגה בדרך של ערר בפני ועדת הערר הספציפית שהוקמה לפי חוק רישום קבלנים בראשה יושב שופט מחוזי בדימוס ומושבה ליד בית המשפט המחוזי בת"א-יפו. פסקי דינה של ועדת הערר לפי חוק רישום קבלנים, ניתנים לערעור (בזכות) במסגרת ערעורים מינהליים המוגשים בבית המשפט המחוזי בת"א-יפו בשבתו כבית המשפט לעניינים מינהליים. על פסקי הדין שניתנו במסגרת הערעורים המינהליים ניתן לערער (ברשות) בפני בית המשפט העליון בשבתו כבית המשפט לערעורים. יתכן כי העובדה שדברי החקיקה, הן הראשית והן המשנית, נחקקו והותקנו לפני מספר רב של שנים ובהתחשב בשינויים המשמעותיים שחלו בעולם הקבלנות משנות ה-60 וה-70 ועד ימינו, נוצרו שלא במכוון פערים בין הוראות הרגולטור לבין הדרוש במציאות, בין המצוי לבין הרצוי. רק בשנים האחרונות החלה התעוררות בבתי המשפט, בעיקר בערכאת הערעור, עת החלו להינתן פסקי דין משמעותיים אשר מבהירים, מפרשים, מתירים, אוסרים, ממליצים כו' בנוגע לסוגיות שונות בדיני רישום קבלנים. קוראיו של ספר זה יקבלו את הכלים והמידע הדרושים לשם התמודדות עם תהליכי רישומם של קבלנים בפנקס הארצי, טיפול בהעלאות סיווגים, התמודדות עם קשיים שונים שעלולים להתעורר אצל קבלנים אשר רשומים בפנקס (לעיתים מזה שנים רבות) וכן, אך לא רק, להתרשם מהמגמות העדכניות ביותר בתחום זה. בעולם של ביצוע עבודות קבלניות, בין אם מדובר בבית מגורים פרטי בן 2 קומות, מגדל מגורים בן 30 קומות, גשר או מחלף בעשרות מיליוני ש"ח ואפילו תוספת ממ"ד, אין ולא יכול להיות חולק על כך ששמירה על רמת הביצוע של עבודות קבלניות הינה בגדר "חשיבות לאומית" ולא פחות מכך. לא נוכל למשל להשלים עם מצב שבו גורמים בלתי מקצועיים ייטלו על עצמם את ביצוען של עבודות מורכבות שאמורות להיות בטוחות לשימוש הפרט והכלל. בו בעת, אנו חיים במדינה דמוקרטית שהשלטון בה הינו שלטון חוק וגם שיקול דעתו של גורם ממשלתי או פקיד ממשלתי, זוטר כבכיר ולהיפך, צריך להיצמד להוראותיו של המחוקק ומתקין התקנות הישראלי – אחרת פנינו מועדות לכאוס.

רישום בפנקס הקבלנים

הוראות החקיקה העיקריות אשר מסדירות את נושא רישומם של קבלנים בפנקס הקבלנים הארצי מצויות בחוק רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות, השתכ"ט-1969 (להלן – החוק). בפנקס הקבלנים ישנם 7 ענפים ראשיים (בניה, כבישים תשתיות ופיתוח, גשרים, ביוב ניקוז ומים, משאבות טורבינות תחנות שאיבה, נמלים וממגורות מגדלי מים וארובות) ו-38 ענפי משנה, אשר מהווים תת תחומי עיסוק לתחומים העיקריים אשר קבועים בענפים הראשיים.

נקדים ונציין כי הדרישות אשר חלות לגביי אלו המבקשים להירשם בענף ראשי, שונות באופן טבעי מאלו החלות על אלו המבקשים להירשם בענף משנה. ניתן, לשם ההמחשה, להקביל את עולם הרישוי הקבלני לעולם הרישוי התחבורתי – הרי שלא היינו מצפים כי התנאים לקבלת רישיון לנהיגה על קטנוע עם מנוע של 125 סמ"ק, יהיו זהים לתנאים שאחריהם נדרש למלא זה המבקש רישיון נהיגה על רכב מסחרי שמשקלו עולה על 4 טון.

באופן כללי, יאמר כי הדרישות אשר עומדת

דרישות הרישום לענף ראשי

סעיף 4(א) לחוק עוסק בתנאים אשר צריכים להתקיים אצל זה המבקש את רישומו בענף ראשי פנקס הקבלנים הארצי. ברמת העיקרון, הדרישה הינה דרישה מצטברת של שניים, הכשרה (לעניין זה גם השכלה הנדסית רלבנטית) ו-ניסיון בעבודה. משך ואופי הניסיון שידרשו, ישתנו בהתאם למהות והיקף הכשרתו של המבקש.

אז מי הם כן, בעלי הכישורים שהכשרתם בצירוף ניסיון בביצוע עבודות הנדסה בנאיות, בהיקף משתנה כאמור, יוכלו להירשם בפנקס הקבלנים הארצי.

סעיפיו הקטנים של סעיף 4(א) הנ"ל, יוצרים מעין היררכיה מן הגבוה של הנמוך, בעל ההכשרה המקיפה ביותר ועד בעל ההכשרה המצומצמת יחסית. יאמר כי בעל ההכשרה הגבוהה יותר ידרש לתקופת ניסיון בפועל קטנה יותר מזו שלה ידרש בעל ההכשרה הנמוכה יותר.

מהנדסים ואדריכלים

ההוראה החוקית אשר עוסקת בבעלי ההכשרה הגבוהה ביותר בהיררכיה טמונה בסעיף 4(א)(1) לחוק, אשר קובע את הדרישה הראשונית להיותו של המבקש-בעל הכישורים, מהנדס או אדריכל. לשון הסעיף היא זו: "מי שרשום בפנקס המהנדסים והאדריכלים המתנהל על פי חוק המהנדסים והאדריכלים, תשי"ח-1958, ויש לו שנתיים נסיון בביצוע עבודות הנדסה בנאיות מתוך חמש השנים שקדמו להגשת בקשתו להירשם בפנקס;"

כמה הערות ביחס לדרישת ההכשרה האמורה שהינה קודמת לבחינת ניסיונו של המבקש-בעל הכישורים. ראשית, הוראת החקיקה מקימה דרישה פוזיטיבית לרישום בפנקס המהנדסים והאדריכלים, בעוד שהרישום כשלעצמו הוא משום "מוצר מוגמר". במה אמורים דברים, בפנקס המהנדסים והאדריכלים נרשמים מהנדסים שהינם בוגרי לימודי הנדסה בפקולטות שונות ומדורים שונים – הנדסה אזרחית, הנדסת חשמל, הנדסת מכונות וכו'. ככל שתלוי הדבר בהוראת הדין, כלשונה, יתכן מצב שבו מהנדס חשמל בעל הניסיון הנדרש (מצב מאוד לא סביר בפרקטיקה, בהמשך יורחב על כך) שהינו חסר השכלה בתחום הבנייה, לצורך הדוגמא, יבקש את רישומו בענף הבנייה (100) בפנקס הקבלנים הארצי ועל פניו הוא ממלא אחר דרישות המחוקק. שנית, בפנקס המדובר – המהנדסים והאדריכלים, נרשמים גם אלו – מהנדסים, וגם אלו – אדריכלים, ברם בפועל עבודתו ותפקודו של האדריכל בהיותו מתכנן, שונים בתכלית מעבודתו ותפקודו של מהנדס אזרחי שעוסק בפן הביצועי של העבודה הקבלנים (נמצא באתר הבנייה, מאשר תאימות העבודות בשטח לתכניות הבנייה המאושרות, מוודא יישום של כמויות רכיבים – ובעיקר הברזל שמשולב בתהליכי יציקת בטון ואחראי בסופו של דבר לחוסנו ועמידותו של המבנה וכו'). בפרקטיקה סביר להניח שנמצא פחות אדריכלים שמבקשים את רישומם בפנקס הקבלנים, שכן כפי שנאמר, תפקידם נוגע יותר להיבט התכנוני ופחות לביצוע, ובכל זאת אם יבקש אדריכל שרשום בפנקס המהנדסים והאדריכלים את רישומו כקבלן ובהנחה שהינו בעל הניסיון הנדרש (גם על כך יפורט בהמשך), נדמה כי גם הוא עונה על דרישת סעיף החוק.

צוין לעיל כי דרישת ההכשרה, בעניינו הרישום בפנקס המהנדסים והאדריכלים, הינה דרישה ראשונית כאשר לדרישה זו מצטרפת דרישה נוספת, מצטברת, בעל חשיבות מכרעת – דרישת הניסיון. משנתמלאה הדרישה הראשונה שקבועה בסעיף החוק, נדרש בעל ההכשרה להוכיח כי בנוסף להיותו מהנדס או אדריכל, הוא גם בעל הניסיון הנדרש.

סעיף 4(א)(1) דורש מאותם מהנדסים ואדריכלים הוכחת ניסיון בביצוע עבודות הנדסה בנאיות שנתיים וזאת בטווח של חמש שנים שקדמו למועד הגשת הבקשה לרישום בפנקס הקבלנים הארצי. נאמר כי דרישת הניסיון הינה דרישה מהותית ומכאן שיש ליתן חשיבות להיבטיה השונים. מהו לדוגמא אותו "ביצוע" אליו מתייחס סעיף החוק, הרי מטבע הדברים ביצוע ככל שנוגע הדבר למי שהינו "מהנדס", אין הוא ביצוע על ידי מי שהינו טפסן או מנהל עבודה. לא ניתן, לפחות נכון למועד כתיבת שעות אלו, להצביע על פסיקה או הכרעה שיפוטית כל שהיא שפירשה את מהות הדרישה ובכל זאת הנטייה לחשוב שהדרישה ממהנדס היא להיותו "מהנדס ביצוע" משך התקופה הנדרשת. רק לשם ההבהרה, מהנדס ביצוע, להביל ממהנדס מתכנן, הוא מהנדס שחלק משמעותי מעבודתו הוא פיקוח צמוד על ביצוע הפרויקט, באתר הבנייה או העבודה הקבלנית, דה-פקטו.

שאלת ה"ביצוע" מתקשרת לנקודה שהועלתה לעיל בעניינו של ה"אדריכל", שכן מעצם תפקידו הוא חולש יותר על הפן התכנוני-עיצובי ופחות על ההיבט הביצועי של הפרויקט, מכאן לשאלה איך יכול זה העוסק בתכנון להשיב על דרישת הביצוע, היתכן כי ישנה סתירה מובנית בדרישת סעיף החוק?! ניתן רק להניח שעניינו של כל בעל כישורים יבחן לגופו ויוכרע בהתאם לשיקול דעתו של רשם הקבלנים ועצת הועדה המייעצת לו (בעניין שיקול דעתו של רשם הקבלנים וחובת ההיוועצות החלה עליו, יורחב בהמשך).

הנדסאים וטכנאים

הבאים בהיררכית בעלי הכישורים הם ההנדסאים והטכנאים, סעיף החוק הרלבנטי הוא סעיף 4(א)(2) לחוק, אשר לשונו קובעת כך: "בוגר בית ספר להנדסאים או לטכנאים מתוך רשימת בתי ספר שנקבעו בתקנות ויש לו ארבע שנות נסיון בביצוע עבודות הנדסה בנאיות מתוך שמונה השנים שקדמו להגשת בקשתו להירשם בפנקס; וכן מי שהוכיח בראיות ובמבחנים שקבע השר בהתייעצות עם ועדת הכלכלה של הכנסת, שהוא הנדסאי או טכנאי ויש לו נסיון כאמור;".

בדומה לסעיף 4(א)(1), סעיף 4(א)(2) מקים דרישה משולבת של "הכשרה" ו-"ניסיון", אולם בשונה ממהנדסים ואדריכלים אשר צריכים ללמד על היותם רשומים בפנקס המהנדסים והאדריכלים, דרישת ההכשרה במקרה זה שונה שכן די בהיותו של ההנדסאי או הטכנאי בוגרי בית הספר מתוך רשימת בתי הספר שנקבעו בתקנות.

שוני נוסף ניתן למצוא בהיקף הניסיון הנדרש, בזמן שמהנדס או אדריכל נדרשים ללמד על שנתיים ניסיון בביצוע עבודות הנדסה בנאיות, הנדסאי או טכנאי נדרשים להוכיח ניסיון בן 4 שנים, מתוך 8 השנים שקדמו להגשת בקשתם לרישום בפנקס הקבלנים הארצי. כפי שנראה גם בהמשך, ככל שההכשרה מקיפה יותר (בקשר ישיר גם משך הלימודים האקדמאים נמשכים זמן רב יותר) כך משך הניסיון הנדרש קטן, ולהפך.

מנהל עבודה

דווקא הקטיגוריה השלישית והאחרונה, בהיררכית בעלי הכישורים, הינה המורכבת והמסועפת בהן. יתרה מכך, יתכן בשל הנפיצות הגדולה יותר של בעלי הכישורים … הוראות החוק והתקנות שידונו להלן בהרחבה, הובאו לא אחת להכרעת בתי המשפט. הסעיף הרלבנטי אם כן, הוא סעיף 4(א)(3) לחוק, אשר עוסק בסוגיית מנהל העבודה.

בטרם תובא לשונו של הסעיף כמות שהיא, מוטב ותופנה שימת ליבם של הקוראים לכך שהסיפא של הסעיף הינה בגדר "סוף פתוח", בהמשך תינתן התייחסות מובחנת לנקודה זו. לשון הסעיף: "מי שהיה לפחות שש שנים מתוך שתים–עשרה השנים שקדמו להגשת בקשתו להירשם בפנקס, מנהל עבודה בעבודות הנדסה בנאיות מהסוג שהוגדר על ידי השר בתקנות כסוג ראשון במעלה, והוכיח זאת בראיות או מבחנים שקבעו השרים כאמור;"

עיננו הרואות, הסיומת של הסעיף מלמדת מפורשות כי אין די בהיותו של המבקש להירשם בפנקס המשיב מנהל עבודה (ההכשרה) משך 6 שנים (הניסיון), ולא בכדי, דרך ההוכחה של סעיף זה נקבעה בתקנות ספציפיות. הן תקנות רישום קבלנים לעבודות הנדסה בנאיות (מנהלי עבודה), התשמ"ב-1982.

הדרישות לרישום בענף משנה

***